《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》的十個(gè)重點(diǎn)

文章來源：炳旭環(huán)保 發(fā)布時(shí)間：2023-07-05 瀏覽次數(shù)：54

新修訂的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》(以下簡稱新《處罰辦法》) 正式公布，并將于2023 年 7 月 1 日起施行。這是全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想，全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域依法行政的重要體現(xiàn)，也是結(jié)合生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實(shí)際，具體貫徹落實(shí)新修訂的《行政處罰法》的重要舉措，對(duì)于推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國，具有重大意義。

新《處罰辦法》包括總則、實(shí)施主體與管轄、普通程序、簡易程序、執(zhí)行、結(jié)案和歸檔、監(jiān)督和附則八章，具體來說，要注意以下十個(gè)方面的重點(diǎn)內(nèi)容。

一、“首違不罰”顯示執(zhí)法溫度

“首違不罰”原則，是處罰與教育相結(jié)合原則的具體體現(xiàn)，也是推進(jìn)執(zhí)法既有“力度”又有“溫度”的保障。新《處罰辦法》根據(jù)新《行政處罰法》的規(guī)定，完善了不予處罰的情形，增加了從輕或者減輕處罰的情形。

新《處罰辦法》第四十二條與新《行政處罰法》第三十三條保持一致，明確規(guī)定違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成生態(tài)環(huán)境危害后果的，或者當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰。并且，對(duì)于初次違法且生態(tài)環(huán)境危害后果輕微并及時(shí)改正的，也可以不予行政處罰。

新《處罰辦法》第四十三條與新《行政處罰法》第三十二條保持一致，明確了從輕或者減輕處罰的五種情形。

同時(shí)，新《處罰辦法》第四十二條還要求，生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，要對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育，不處罰不等于不監(jiān)管。整改才是執(zhí)法的目的。在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的違法行為，要做到不整改不放過。

需要注意的是，“首違不罰”必須同時(shí)滿足三要件，一是初次違法 ；二是危害后果輕微 ；三是違法行為人及時(shí)改正。這三個(gè)要件必須同時(shí)具備，缺一不可。

二、“一事不再罰”體現(xiàn)過罰相當(dāng)

“一事不再罰”是行政法的基本原則，目的在于防止重復(fù)處罰，體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)姆稍瓌t，以保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

新《處罰辦法》按照新《行政處罰法》“一事不再罰”的要求，在第七條新增了“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規(guī)定。

值得注意的是，新《處罰辦法》第七條是僅適用于“罰款”，即對(duì)同一違法行為不得處以兩次“罰款”，而不涉及其他處罰種類，如“取消資質(zhì)”“責(zé)令停產(chǎn)整治”“禁止從業(yè)”等處罰。

此外，新《處罰辦法》按照新《行政處罰法》第二十九條新增的規(guī)定，明確同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

三、明確“從舊兼從輕”適用原則

“從舊兼從輕”原則，即“法不溯及既往”，就是法律不適用于其生效之前的行為。

新《處罰辦法》銜接新《行政處罰法》第三十七條，在第七條第二款中明確規(guī)定“從舊兼從輕”原則。

“從舊兼從輕”，基本含義是原則上按舊法執(zhí)行，只有新法規(guī)定處罰較輕的情況下，才能適用新法的規(guī)定。而且，判斷是否適用“從舊兼從輕”原則的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在于行政處罰決定作出的時(shí)間，而不是違法行為發(fā)生的時(shí)間，也不是立案時(shí)間。

 需要注意的是，“從舊兼從輕”原則，原則上只適用于行政處罰，并不適用于行政命令等其他行政行為。

四、完善生態(tài)環(huán)境行政處罰種類

新《處罰辦法》按照新《行政處罰法》對(duì)處罰種類的規(guī)定，補(bǔ)充了“通報(bào)批評(píng)”“降低資質(zhì)等級(jí)”“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)”“責(zé)令關(guān)閉”“限制從業(yè)”等處 罰種類。

同時(shí)，按照近年來新修訂的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)新增的對(duì)違法行為的處罰，補(bǔ)充了“一定時(shí)期內(nèi)不得申請(qǐng)行政許可”“責(zé)令停產(chǎn)整治”“責(zé)令限期拆除”“禁止從業(yè)”等處罰種類。

根據(jù)新《行政處罰法》以及近年來新修訂的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)新增的對(duì)違法行為的處罰，在新《處罰辦法》中補(bǔ)充這些處罰種類，進(jìn)一步完善了生態(tài)環(huán)境行政處罰的基本種類，即財(cái)產(chǎn)罰、行為資格罰、人身自由罰和聲譽(yù)罰，使生態(tài)環(huán)境處罰的分類更加科學(xué)、精準(zhǔn)。

五、明確生態(tài)環(huán)境執(zhí)法時(shí)限要求

第一，延長了立案時(shí)限。第十八條將立案的時(shí)限， 由原來的“7 個(gè)工作日”改為“十五日內(nèi)”，同時(shí)增加了“特殊情況下，經(jīng)本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長十五日”的規(guī)定。

第二，作出處罰決定的時(shí)限，從自立案之日起“3 個(gè)月”改為“九十日”。

同時(shí)，還新增了“因案情復(fù)雜或者其他原因，經(jīng)生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長三十日”以及“案情特別復(fù)雜或者有其他特殊情況，經(jīng)延期仍不能作出處理決定的，應(yīng)當(dāng)由生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)人集體討論決定是否繼續(xù)延期，決定繼續(xù)延期的，繼續(xù) 延長期限不得超過三十日”的規(guī)定。

即對(duì)于案情特別復(fù)雜的案子，最長可以有150日的辦案時(shí)間，這符合執(zhí)法實(shí)踐的需求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，不少工業(yè)企業(yè)的工藝流程復(fù)雜，違法更加隱蔽，需要給予更長的辦案時(shí)間。

第三，新增“中止”“檢測”“評(píng)估”和“認(rèn)定” 均不計(jì)入案件辦理的期限。

第四，明確十日以內(nèi)期限的界定。新《處罰辦法》第九十條明確規(guī)定，本辦法中“三日”“五日”“七日”的規(guī)定是指工作日，不含法定節(jié)假日。

第五，明確期間的界定。新《處罰辦法》參考市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建等其他領(lǐng)域?qū)τ谶@一時(shí)限要求疑問的規(guī)定，在第九十條明確，“期間開始之日，不計(jì)算在內(nèi)。期間屆滿的最后一日是節(jié)假日的，以節(jié)假日后的第一日為期間屆滿的日期?！?/span>

新《處罰辦法》第九十條還明確規(guī)定，期間不包括在途時(shí)間，行政處罰文書在期滿前交郵的，視為在有效期內(nèi)。

六、細(xì)化監(jiān)測數(shù)據(jù)作為證據(jù)的規(guī)則

新《處罰辦法》第三十條明確規(guī)定，“經(jīng)過標(biāo)記的自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)，可以作為認(rèn)定案件事實(shí)的證據(jù)”，這對(duì)于推動(dòng)以污染源自動(dòng)監(jiān)控為主的非現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法，具有重要意義。

當(dāng)現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)與自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致的時(shí)候，以哪個(gè)為準(zhǔn)？

新《處罰辦法》，在第三十條中明確，“同一時(shí)段的現(xiàn)場監(jiān)測(檢測)數(shù)據(jù)與自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致，現(xiàn)場監(jiān)測(檢測)符合法定的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測方法的，以該現(xiàn)場監(jiān)測(檢測)數(shù)據(jù)作為認(rèn)定案件事實(shí)的證據(jù)。”

七、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法“三項(xiàng)制度”

第一，補(bǔ)充增加了行政處罰信息公開的內(nèi)容，在第三章“普通程序”中單獨(dú)增加“信息公開”一節(jié)，對(duì)公開的主體、公開的內(nèi)容、不予公開的情形、隱私保護(hù)、公開的期限、公開撤回等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。

第二，建立系統(tǒng)的執(zhí)法全過程記錄制度，通過文字、音像記錄等形式，對(duì)行政執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行記錄，全面、系統(tǒng)歸檔保存，做到執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理。

第三，明確重大執(zhí)法決定法制審核制度，對(duì)重大執(zhí)法決定法制審核的范圍、審核內(nèi)容以及審核意見，對(duì)重大案件集體討論的范圍進(jìn)行細(xì)化。在第三章“普通程序”中單獨(dú)增加“法制審核和集體討論”一節(jié)，具體規(guī)定了法制審核的范圍、內(nèi)容和形式，明確涉及重大公共利益的，直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益、經(jīng)過聽證程序的，以及案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的，需要開展法制審核，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出處罰決定。同時(shí)還授權(quán)設(shè)區(qū)的市級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門可以根據(jù)實(shí)際情況，依法對(duì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的案件范圍作出具體規(guī)定。

八、完善生態(tài)環(huán)境處罰聽證制度

一是擴(kuò)大了聽證的范圍。在第四十六條把降低資質(zhì)等級(jí)、沒收非法財(cái)物數(shù)額五十萬元以上的，以及吊銷許可證件、一定時(shí)期內(nèi)不得申請(qǐng)行政許可、責(zé)令停產(chǎn)整治、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)、禁止從業(yè)的，都納入了可以申請(qǐng)聽證的事項(xiàng)范圍，并明確當(dāng)事人不承擔(dān)組織聽證的費(fèi)用。

二是細(xì)化了聽證的程序。在第四十七條明確要求生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)在舉行聽證的七日前，通知當(dāng)事人及有關(guān)人員聽證的時(shí)間、地點(diǎn)；當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在生態(tài)環(huán)境主管部門告知后五日內(nèi)提出；聽證由生態(tài)環(huán)境主管部門指定的非本案調(diào)查人員主持；當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避等。

三是對(duì)聽證筆錄的效力作出明確規(guī)定。新《處罰辦法》第四十七條明確要求聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人或者其代理人核對(duì)無誤后簽字或者蓋章 ；當(dāng)事人或者其代理人拒絕簽字或者蓋章的，由聽證主持人在筆錄中注明。同時(shí)在第四十八條規(guī)定聽證結(jié)束后，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出處罰決定。

九、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境處罰正當(dāng)程序

一是完善了處罰回避的情形。在原《環(huán)境行政處罰辦法》第八條規(guī)定的三種回避情形的基礎(chǔ)上，新《處罰辦法》第六條新增“與本案有其他關(guān)系可能影響公正執(zhí)法的”回避情形。有這些情形之一的，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)自行申請(qǐng)回避，當(dāng)事人也有權(quán)申請(qǐng)其回避。

二是完善了處罰回避的程序。新《處罰辦法》第 六條新增了生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)回避申請(qǐng)及時(shí)作出決定并通知申請(qǐng)人的要求，并明確對(duì)于生態(tài)環(huán)境主管部門主要負(fù)責(zé)人的回避，由該部門負(fù)責(zé)人集體討論決定；生態(tài)環(huán)境主管部門其他負(fù)責(zé)人的回避，由該部門主要負(fù)責(zé)人決定；其他執(zhí)法人員的回避，由該部門負(fù)責(zé)人決定。

三是切實(shí)保障當(dāng)事人的陳述、申辯權(quán)。新《處罰辦法》第四十四條明確規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)和當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯等權(quán)利；生態(tài)環(huán)境主管部門未依法告知當(dāng)事人，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯的，不得作出行政處罰決定，當(dāng)事人明確放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。同時(shí)，還在第四十五條明確規(guī)定“不得因當(dāng)事人的陳述、申辯而給予更重的處罰”。

四是明確陳述、申辯材料的效力。新《處罰辦法》第四十五條規(guī)定“當(dāng)事人進(jìn)行陳述、申辯的，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人意見，將當(dāng)事人的陳述、申辯材料歸入案卷。對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核。當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)予以采納；不予采納的，應(yīng)當(dāng)說明理由?！?/span>

十、新增核與輻射領(lǐng)域適用范圍

2018 年 12 月 4 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，其中明確“整合后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍以本級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的名義，依法統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)等執(zhí)法職能?！?/span>

核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法的重要組成部分，與大氣、水、土壤、固體廢物、海洋等要素的監(jiān)督執(zhí)法一樣，在立案、調(diào)查取證、案件審查、告知和聽證、法制審核和集體討論、處罰決定、信息公開、結(jié)案和歸檔等執(zhí)法程序上沒有特殊性。

因此，新《處罰辦法》刪除了原《環(huán)境行政處罰辦法》第八十一條關(guān)于核安全處罰適用例外的規(guī)定，在適用范圍上新增了核與輻射領(lǐng)域。

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